Закон «О нормативных правовых актах». Объясняем, почему он так важен для юридического сообщества
Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» (далее – Закон) является одним из самых ожидаемых законодательных актов в юридическом сообществе на протяжении ряда последних лет.
И связано это не столько с длительными сроками его подготовки или принятия, сколько с нашедшими закрепление в Законе новшествами, направленными на повышение качества нормотворческой деятельности.
К числу таких инноваций относятся:
- определение основ проведения обязательной юридической экспертизы обязательных для субъектов хозяйствования технических актов;
- расширение использования цифровых технологий в нормотворческой деятельности;
- закрепление механизма публичного обсуждения подготавливаемых проектов.
По всем этим направлениям Национальный центр правовой информации (далее – НЦПИ) совместно с другими органами и организациями ведет активную работу, и, несмотря на то что Закон вступил в силу недавно, уже можно говорить об определенных результатах.
Так, в соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь № 7 «О развитии предпринимательства» были приняты меры по устранению излишних барьеров в деловой среде, в том числе введена экспертиза технических актов, содержащих обязательные требования к осуществлению предпринимательской деятельности.
Новый Закон, в свою очередь, определил четкую систему технических нормативных правовых актов, их виды и юридическую силу, что в целом значительно упростило понимание места и роли таких документов в системе законодательства.
Экспертиза технических актов функционирует совсем недолго, однако уже показала свою эффективность.
К настоящему моменту такой «проверке» подверглись более 300 технических нормативных правовых актов общим объемом свыше 13 тысяч страниц. Из них около 5% документов получили отрицательные заключения. Еще столько же технических актов было отозвано нормотворческими органами. При этом 2/3 положительно прошедших экспертизу актов были доработаны в процессе экспертизы.
Казалось бы, количество «юридически-дефектных» технических актов в общем массиве прошедших экспертизу невелико, однако следует обратить внимание на те причины, которые приводят к отрицательному для органа результату экспертизы.
Во-первых, попытки закрепления в технических актах административных процедур, не предусмотренных ни законодательными актами, ни решениями Правительства.
Во-вторых, регулирование «ведомственными» актами вопросов, отнесенных к исключительной компетенции Президента или Правительства.
Экспертиза ТНПА призвана стать «фильтром», обеспечивающим юридическую чистоту технического регулирования и препятствующим его разрастанию на ведомственном уровне. При этом именно Законом определен исчерпывающий перечень видов соответствующих документов.
Стоит также обратить внимание на отсутствие единообразия в вопросах оформления и изложения норм технических актов (в ходе экспертизы данный критерий официально не оценивается).
Так, утвержденные Законом требования нормотворческой техники распространяются исключительно на акты, не относящиеся к области технического нормирования и стандартизации.
В то же время подготовка документов в области нормирования и стандартизации вообще выведена из-под действия Закона, принципиально отличается от установленных им требований и подчинена правилам, закрепленным Государственным комитетом по стандартизации.
Порядок внесения изменений, исчисление структурных элементов, проставление обязательных реквизитов, а также иные, опробованные годами и закрепленные в Законе правила нормотворческой техники направлены на обеспечение понятности, логичности и стройности правовых предписаний, их доступности для правоприменителей.
Поэтому возможно нам стоит рассмотреть вопрос о применении единых стандартов подготовки документов, обязательных для выполнения гражданами и субъектами хозяйствования.
На базе Центра сформированы условия для работы с техническими актами по принципу «одной станции»: акт передается в Центр, проводится его экспертиза, в случае положительного заключения документ включается в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, при необходимости проводится его редакторская доработка, после этого он официально публикуется на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь и становится доступным для всех заинтересованных.
Все перечисленные процедуры реализуются в электронной форме посредством автоматизированной информационной системы, обеспечивающей формирование Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (далее – АИС НРПА).
На протяжении ряда последних лет (с 2016 г.) все органы базового территориального уровня используют исключительно эту систему. Только в прошедшем, 2018 г., в АИС НРПА зарегистрировано более 6 тысяч решений местных исполнительных комитетов и Советов депутатов, что более чем в 4 раза превышает количество нормативных правовых актов республиканского уровня.
АИС НРПА непрерывно совершенствуется. Существенной доработкой этой системы стало ее подключение к межведомственному электронному документообороту государственных органов (СМДО) и единой республиканской сети передачи данных (ЕРСПД).
Таким образом, на сегодняшний день данный ресурс является удобным инструментом взаимодействия всех участников нормотворческого процесса, включая Министерство юстиции, главные управления юстиции областных исполнительных комитетов и НЦПИ.
В настоящее время, отталкиваясь от наработок АИС НРПА, планируется создание АИС «Нормотворчество» – системы, обеспечивающей поддержку нормотворческих решений на всех стадиях, включая подготовку текста проекта, его согласование, проведение соответствующих экспертиз, публичное обсуждение, подписание правового акта и его официальное опубликование.
В перспективе необходимо обеспечить замкнутый цикл подготовки проекта нормативного правового акта и его принятия, сократить переписку между государственными органами, упростить и ускорить нормотворческий процесс.
В качестве одного из модулей будущей системы видится созданный в соответствии с новым Законом и введенный с 1 февраля в эксплуатацию банк данных шаблонов проектов нормативных правовых актов, который сформирован во взаимодействии с Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь и Министерством юстиции Республики Беларусь. Более того, создан специальный тематический массив «Нормотворчество», в который помимо 280 шаблонов проектов нормативных правовых актов также вошли методические и научно-практические материалы по соответствующим вопросам.
Данный информационный массив интегрирован в информационно-поисковую систему «ЭТАЛОН» (далее – ИПС «ЭТАЛОН»).
Кроме того, в составе ИПС «ЭТАЛОН» обеспечивается формирование и ведение банков данных, содержащих локальные правовые акты (далее – БД ЛПА).
Данные ресурсы позволяют решить ряд задач, связанных с систематизацией принимаемых государственными органами решений, их хранением в электронной форме, а также поддержанием в актуальном состоянии и доведением, при необходимости, до подчиненных структур.
Электронная взаимосвязь локальных актов с актами законодательства дает возможность оперативно выявлять и устранять возможные недостатки правового регулирования внутренней деятельности субъекта, способствует повышению качества подготовки управленческих решений и соответствию их общегосударственным нормам и требованиям.
В настоящее время НЦПИ создано и осуществляется ведение более 850 БД ЛПА.
Следует отметить, что ранее у государственных органов и организаций возникали вопросы, связанные с отнесением правовых актов к локальным.
Со вступлением в силу нового Закона соответствующие пробелы в законодательстве были устранены. В статье 5 Закона дано определение локального правового акта, четко обозначены критерии отнесения документов к локальным правовым актам и требования, предъявляемые к ним.
Это позволяет снять оставшиеся у государственных органов вопросы и обеспечить конструктивный подход к формированию БД ЛПА.
Правовая среда в целом требует постоянного совершенствования. В этом процессе немаловажную роль Закон уделяет институту публичного обсуждения.
В целях реализации положений Закона о публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов принято одноименное постановление Правительства от 28 января 2019 г. № 56.
С принятием Закона и постановления Правительства правовое регулирование публичных обсуждений стало достаточно полным, системным и комплексным.
В качестве основного способа коммуникации между обществом и государством определено взаимодействие посредством глобальной компьютерной сети Интернет на сайте «Правовой форум Беларуси».
Сайт является площадкой для интерактивного общения граждан, получения необходимой информации, обмена опытом и мнениями по вопросам, связанным с правом, правоприменительной практикой.
Участникам форума предоставлена возможность ознакомиться с текстами проектов нормативных правовых актов, оставить свои комментарии, замечания и предложения по обсуждаемым документам, увидеть комментарии иных участников публичного обсуждения.
Информация о результатах проведенного публичного обсуждения проекта и рассмотрения поступивших при этом замечаний и (или) предложений будет включаться в обоснование необходимости принятия (издания) нормативного правового акта и учитываться при прогнозировании последствий его применения.
В целях широкого информирования граждан и субъектов хозяйствования о проведении общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, также задействуются и другие интернет-ресурсы, ведение которых осуществляет НЦПИ. Так, соответствующие новости будут размещаться на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь, сайте ЭТАЛОН-ONLINE, аккаунтах социальных сетей, чате в Viber, канале в Telegram.
«Правовой форум Беларуси» начал свою работу с середины 2013 г. и до настоящего времени на нем обсуждено более 80 важнейших проектов нормативных правовых актов, включая проекты законов «О судебно-экспертной деятельности», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам торговли и общественного питания», проекты указов Президента Республики Беларусь «О вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)», «О платежах за участие в дорожном движении», «О цифровой трансформации управления жизненным циклом объектов строительства» и др.
При этом следует отметить, что данный ресурс становится все более популярным. Просмотры ресурса исчисляются сотнями тысяч.
Публичное обсуждение видится перспективной демократической формой участия граждан в нормотворческом процессе, обладающей значительным потенциалом для согласования публичных и частных интересов.
На сегодняшний день можно говорить о таком уровне развития, при котором информационные технологии в той или иной степени пронизывают весь нормотворческий процесс.
В Законе имеются и другие новации, направленные на повышение качества законодательства и эффективности взаимодействия всех участников нормотворческого процесса в Республике Беларусь.
По информации Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь
Фото: из открытых источников
